El conversatorio organizado por el Programa UC Derecho y Medio Ambiente y el Instituto para el Desarrollo Sustentable UC analizó las causas y consecuencias del rezago en la implementación de la legislación ambiental. Especialistas advirtieron que aprobar una ley sin asegurar las acciones necesarias para su implementación reglamentaria crea un “choque de expectativas” entre lo ofrecido y lo que se cumple y plantearon la necesidad de fortalecer las capacidades del Estado, mejorar la coordinación institucional y asumir la implementación normativa como una política que trascienda los ciclos de gobierno.
Aprobar una ley es solo el comienzo. Reglamentos, decretos, planes y otros instrumentos posteriores mandatados por la ley son indispensables para que numerosas normas puedan operar efectivamente. Sin embargo, los retrasos en estos procesos han ido acumulando una deuda de implementación que cada nueva administración recibe junto con su propia agenda de gobierno.
Este fue el eje del conversatorio Agenda Ambiental 2026-2030. Las deudas también se heredan: el desafío de asegurar la implementación de las leyes ambientales, organizado conjuntamente por el Programa de Derecho y Medio Ambiente UC (PDYMA) y el Instituto para el Desarrollo Sustentable UC (IDS), a partir del trabajo desarrollado por el Observatorio de Políticas Públicas para la Sustentabilidad y el proyecto Votaciones Ambientales. El encuentro buscó analizar precisamente las causas y consecuencias de esta deuda de implementación.
El diagnóstico que dio origen a la discusión muestra la magnitud del desafío. El reporte Agenda Ambiental identificó 22 leyes promulgadas durante los últimos 5 años que contienen 94 acciones de implementación, 68 de las cuales son heredadas por la actual administración. Estas obligaciones incluyen la dictación o actualización de reglamentos, decretos supremos, planes de acción y otros instrumentos necesarios para materializar lo dispuesto por el legislador.
Ricardo Irarrázabal: “¿Resulta facultativo para la autoridad decidir qué implementar y qué no?”
Al inaugurar el encuentro, el director del PDYMA UC, Ricardo Irarrázabal, advirtió que la progresiva “reglamentarización” de la legislación ambiental abre interrogantes que van más allá del número de normas pendientes y alcanzan al propio diseño de la regulación ambiental chilena.
Entre ellas, planteó la necesidad de analizar si la técnica legislativa utilizada ha sido adecuada al delegar en la potestad reglamentaria la complementación de materias relevantes; qué consecuencias jurídicas produce la demora en implementar una ley; cómo debe enfrentarse la coordinación entre ministerios y organismos públicos; y qué ocurre cuando los reglamentos terminan extendiendo el contenido de las leyes. “¿Resulta facultativo para la autoridad decidir qué implementar y qué no, o bien derechamente posponerlas? ¿Eso significa que la ley no ha de aplicarse?”, planteó.
Irarrázabal también puso sobre la mesa la discusión acerca de las consecuencias de incumplir plazos legales y el papel que deberían desempeñar organismos como el Consejo de Ministros, Dipres o Segpres en la coordinación y priorización de esta agenda. Asimismo, planteó cómo debe operar el principio de no regresión frente al ejercicio de la potestad reglamentaria.
Del Congreso al cajón: la deuda de implementación acumulada
El primer panel, moderado por Francisca Reyes, académica del IDS UC y directora del proyecto Votaciones Ambientales, abordó las causas estructurales de la deuda de implementación y sus efectos sobre la gestión ambiental. Participaron Luis Cordero, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Chile; Daniela Rivera, académica de Derecho UC; y Alejandro Correa, exjefe de la División Jurídica y exdirector nacional (s) del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP).
Reyes explicó que el problema adquiere especial relevancia considerando el volumen legislativo de los últimos años. Durante la administración anterior fueron aprobadas 44 leyes de relevancia ambiental, frente a alrededor de 20 en promedio en las tres administraciones precedentes. Una parte importante de sus obligaciones, además, requiere coordinación entre dos, tres o incluso más ministerios.
Para la académica, la distancia entre lo que las leyes prometen y aquello que el Estado consigue materializar tiene además consecuencias institucionales. “Este choque de expectativas entre lo que se ofrece y lo que somos capaces de entregar finalmente erosiona un capital que es el que sostiene a los países. Sin confianza pública es muy difícil avanzar”, afirmó.
Luis Cordero: un problema estructural que trasciende a cada gobierno
Luis Cordero sostuvo que el rezago no debería entenderse simplemente como una deuda que un gobierno deja al siguiente, sino como un problema estructural del diseño institucional chileno.
Según explicó, el sistema regulatorio descansa en buena medida en leyes que requieren posteriormente de la Administración para completar su contenido. En ámbitos como medio ambiente, energía o regulación sanitaria, esa potestad reglamentaria de complementación resulta especialmente relevante: sin determinados reglamentos, una ley puede quedar materialmente incompleta o sin posibilidad de operar. “Ejecutar la ley no es un problema de voluntad de un gobierno, es un mandato de la Constitución y la ley”, sostuvo durante su exposición.
Cordero advirtió que la acumulación de legislación, la complejidad de las materias y los costos de coordinación aumentan continuamente el stock reglamentario que debe enfrentar el Ejecutivo. Por ello, llamó a separar los objetivos programáticos de cada administración de la obligación institucional de ejecutar las leyes ya aprobadas.
El académico alertó también sobre un fenómeno que calificó como “legislación simbólica”: la aprobación de leyes sin capacidades suficientes para implementarlas. A su juicio, los ciclos de implementación ambiental suelen extenderse por más de una administración y, si esto no se asume institucionalmente, el problema seguirá reproduciéndose. “La trampa de la legislación simbólica se ha hecho muy crónica en el sistema institucional chileno en los últimos 10 años”, afirmó.
Entre sus propuestas, planteó desarrollar sistemas de priorización y seguimiento de la implementación normativa e incorporar esta dimensión al trabajo del Congreso, de manera similar al seguimiento presupuestario. También apuntó al Ministerio del Interior como una instancia que podría desempeñar un papel relevante en la coordinación interministerial.
Daniela Rivera: “Aquí hay un sobreendeudamiento que ya es crítico”
Desde la perspectiva de la regulación hídrica, Daniela Rivera sostuvo que las demoras no son inocuas. Generan costos económicos y sociales, afectan la certeza jurídica y ambiental, deterioran la confianza pública y pueden impactar directamente la calidad de vida al involucrar bienes como el agua, los ecosistemas, el suelo y el aire.
Utilizó el caso de la Dirección General de Aguas (DGA) para mostrar la brecha entre las responsabilidades que el legislador asigna a los organismos públicos y sus capacidades institucionales. La DGA ha ido acumulando funciones —desde investigación y monitoreo hasta fiscalización, sanciones, autorizaciones, planificación y gestión de escasez— sin una transformación institucional equivalente. “Esta deuda ya no es deuda. Yo creo que aquí hay un sobreendeudamiento que ya es crítico”, advirtió.
Rivera identificó retrasos concretos derivados de la reforma al Código de Aguas de 2022. Mencionó, entre otros, reglamentos que llegaron con años de retraso, normas relevantes que aún no han sido actualizadas y el lento avance de los planes estratégicos de recursos hídricos en cuencas.
La académica llamó especialmente a evitar que la respuesta institucional sea simplemente ampliar sucesivamente los plazos. “Ninguna prórroga de plazo de implementación de políticas públicas debiera utilizarse o aprobarse como sustituto de resolver las causas que están detrás”, enfatizó.
Alejandro Correa: la implementación del SBAP y el costo de las brechas regulatorias
Alejandro Correa abordó el problema desde su experiencia en la tramitación e instalación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), destacando la particular complejidad de las leyes ambientales, en cuya elaboración e implementación confluyen numerosas disciplinas, instituciones e intereses.
A su juicio, cuando el Ejecutivo demora en completar la regulación, otros actores institucionales comienzan inevitablemente a llenar esos espacios mediante interpretaciones. Mencionó como ejemplo un pronunciamiento de Contraloría respecto de la administración de bienes nacionales protegidos por parte del SBAP y las dificultades prácticas que una definición de ese tipo puede generar cuando aún existen brechas de implementación. “Cuando el gobierno deja espacio, quien tiene la potestad reglamentaria deja espacio a otros actores que comienzan a poner cada uno su visión”, sostuvo.
Correa recordó además que existen antecedentes especialmente ilustrativos de la distancia entre aprobación e implementación: la ley que creó el antiguo Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado fue dictada en 1984, pero nunca llegó a entrar en vigencia.
Para el abogado, la demora tiene una consecuencia que excede el funcionamiento administrativo: “cuando hay espacio para la implementación de las leyes, obviamente hay un problema de confianza pública [...] que termina socavando las instituciones democráticas”.
¿Qué enseñan los procesos de implementación de leyes emblemáticas?
El segundo panel cambió el foco desde el diagnóstico hacia los aprendizajes obtenidos de procesos concretos. Moderado por Francisco Tapia, coordinador de Políticas Públicas del PDYMA, reunió a Bárbara Peñafiel, de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente; Ignacio Toro, exdirector ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental; y Hernán López, jefe de la División de Cambio Climático del Ministerio del Medio Ambiente.
La discusión abordó tres experiencias particularmente relevantes: la implementación de la Ley REP, el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y la Ley Marco de Cambio Climático.
Bárbara Peñafiel: la Ley REP requiere mercados, coordinación y cambios culturales
A partir de la experiencia de implementación de la Ley de Responsabilidad Extendida del Productor (REP) y del proceso para incorporar los textiles como producto prioritario, Bárbara Peñafiel sostuvo que uno de los principales aprendizajes ha sido comprender que la regulación ambiental no opera aisladamente.
La Ley REP tiene importantes efectos económicos y su éxito requiere crear condiciones habilitantes y mercados capaces de absorber los materiales valorizados, lo que demanda coordinación entre Medio Ambiente, Salud y otros sectores del Estado, así como la participación de privados, municipios y gestores. “Muchas veces entendemos la Ley REP como una ley medioambiental, pero en verdad es una ley que también tiene un impacto económico súper importante”, señaló.
En el caso de los textiles, explicó que existen desafíos particulares por la mezcla de fibras y las dificultades para valorizar material “textil a textil”. Esto obliga no solo a fijar metas de reciclaje, sino también a estimular demanda, compras públicas de materiales reciclados y articulación intersectorial.
Peñafiel destacó además una dimensión menos visible: implementar economía circular exige modificar hábitos de consumo. “Lo que estamos tratando de hacer, por lo menos desde la economía circular, es hacer un cambio [...] de pasar de esta cultura de extraer, consumir y desechar a una lógica que es distinta”, explicó.
Ignacio Toro: participación temprana y herramientas para resolver conflictos
El exdirector ejecutivo del SEA Ignacio Toro repasó la elaboración del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y, particularmente, el desafío que significó incorporar la consulta indígena en un escenario marcado por la implementación del Convenio 169 de la OIT.
Desde esa experiencia, puso énfasis en la necesidad de escuchar tempranamente a los distintos actores para construir legitimidad regulatoria. Reconoció que, si tuviera que enfrentar nuevamente ese proceso, dedicaría más tiempo incluso a actores cuyas posiciones creía conocer.
“Si lo hiciera hoy, paradójicamente habría escuchado más; habría escuchado más al sector privado”, señaló. Aunque estimó que el reglamento incorporó las principales preocupaciones del sector, reconoció que la falta de diálogo suficiente puede terminar afectando su legitimidad.
Toro también advirtió sobre la duración que pueden alcanzar las evaluaciones cuando existen controversias y no se dispone de mecanismos adecuados para gestionarlas. “Por no tener herramientas de resolución de conflicto, los proyectos con conflicto se alargan muchísimo”, afirmó, mencionando procesos de consulta indígena que han llegado a extenderse durante varios años.
Como mirada hacia el futuro, planteó que herramientas como la inteligencia artificial podrían facilitar el análisis de reglamentos y procesar grandes volúmenes de observaciones ciudadanas, ampliando las posibilidades de participación durante la elaboración regulatoria.
Hernán López: el desafío climático exige pensar más allá de un período presidencial
El jefe de la División de Cambio Climático del Ministerio del Medio Ambiente, Hernán López, abordó la implementación de la Ley Marco de Cambio Climático, destacando que se trata de una política cuya temporalidad excede ampliamente los ciclos políticos: establece como horizonte alcanzar la carbono neutralidad a 2050, mientras la Estrategia Climática de Largo Plazo debe proyectar la acción del país incluso más allá de esa fecha. “Pensando en implementación, creo que hay que tener miradas de corto, mediano y largo plazo”, afirmó.
López detalló la magnitud de la arquitectura que debe ponerse en funcionamiento. La ley contempla siete planes sectoriales de mitigación, 14 de adaptación, 16 planes regionales y planes para aproximadamente 345 comunas. Al momento del conversatorio todavía existían siete planes sectoriales y cuatro regionales en trámite; en el ámbito comunal, 200 estaban aprobados, 127 en proceso y 18 sin información. A su juicio, esto exige fortalecer capacidades en regiones y municipios y, al mismo tiempo, mejorar la gobernanza que articula los distintos niveles de la Administración.
El desafío, agregó, tampoco puede descansar únicamente en regulación. “El balance entre normar e incentivar es fundamental para alcanzar esas metas”, sostuvo, destacando que el Estado debe asumir un rol de habilitador y articulador para que los objetivos climáticos puedan concretarse.
De aprobar leyes a asegurar su cumplimiento
Las intervenciones dejaron un diagnóstico transversal: el problema de la implementación ambiental no se explica únicamente por retrasos administrativos puntuales. En él convergen la técnica legislativa, el volumen creciente de regulación, las capacidades institucionales, los recursos disponibles, la coordinación interministerial, la participación de actores públicos y privados y la dificultad de conciliar ciclos presidenciales de cuatro años con políticas cuya ejecución puede extenderse durante décadas.
El debate también mostró los efectos de esas brechas. Cuando el Ejecutivo no completa oportunamente las normas, los organismos administrativos recurren a instrucciones e interpretaciones para resolver vacíos y aumenta la intervención de Contraloría y tribunales. Como advirtió Luis Cordero, “los déficits normativos lo que hacen es que sea inevitable el protagonismo judicial”.
El desafío planteado para la Agenda Ambiental 2026-2030 es, por tanto, avanzar desde una mirada centrada principalmente en aprobar nueva legislación hacia otra que incorpore desde el diseño de las políticas públicas las capacidades, coordinación, recursos y seguimiento necesarios para implementarlas.
Como resumió Daniela Rivera durante el encuentro: “el foco no puede restringirse solo a una preocupación por dictar buenas leyes [...] tenemos que poner especial atención en la implementación de esa ley”.
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